由獨立機關首長更迭 看政府改造

由獨立機關首長更迭 看政府改造

* 2008-12-06
* 中國時報
* 【中時社論】

　二○○四年七月一日成立迄今的金管會，已經匆匆更換了六位主委，從龔照勝、呂東英、施俊吉、胡勝正、陳樹，到日前才上台的陳?。陳樹據行政院高層透露是「不夠配合」而被逼退，沒有倦勤卻不得不遞上辭呈。我們認為，陳樹做得不夠好，調整其職務當然可以，但是另一個同等值得檢討的問題是：獨立機關的任期保障究竟是真的還是假的？獨立機關究竟該不該與行政院首長「配合」？要求配合到什麼程度才算合宜？

　行政院轄下的獨立機關不只金管會，還有公平會、NCC、中央銀行、中選會等。這些單位的首長都有任期保障，也都是由一群任期固定的委員或理事所組成。但是過去數年來，我們幾乎經常看到行政院向這些獨立機關施壓，意圖顛覆他們的任期保障。以二○○六年的NCC為例，當時的行政院以委員兼職、自聘司機等雞毛蒜皮的理由逼走了好幾位NCC委員，幾乎使該委員會人數不足。若不是蘇永欽主委硬撐下局面，恐怕早已顛覆成功，搞不好由不適人選進駐，使得本應獨立中立的傳播監督機關，變成極度配合行政院的單位。

　當初立法者設置獨立機關，就是希望他們能擺脫行政權的干擾，比較中立的行使職權。但是平心而論，不論是民進黨的謝長廷、蘇貞昌、張俊雄或是國民黨的劉兆玄，一旦做上行政院長寶座，都希望染指院內所有的機關，希望「率院之濱莫非揆土、率土之濱莫非揆臣」，或軟或硬都會要求包括獨立機關在內的單位配合。以金管會為例，邱正雄想要救股市，若依此而要求金管會縮小漲跌幅、禁止平盤下放空、甚至壓縮融資融券、停止交易，金管會要怎麼拒絕？如果該會基於活絡市場、健全交易的立場而反對，那就會被扣上不配合的帽子，惹毛了財經副院長。如果一味曲意配合，那又根本不像是獨立機關。這中間的分寸拿捏，恐怕不只是金管會主委的責任，更是行政院首長的責任。

　另一方面，機關首長不配合行政院，也不見得就一定做不好。大家都知道央行總裁彭淮南行事果斷，其雙率政策不容外界染指，真正做到了獨立機關該有的工作。央行的雙率調整不必看行政院「救經濟」掌舵主的臉色而亦步亦趨，外界風評反而頗佳。相反的，如果央行每次降息或貶匯都還要向政院財經會報討論、聽主席邱正雄裁示，那麼今天的局面恐怕也是面目全非。內閣中財政部長，幾乎都是配合行政院拚經濟的急先鋒。但是放棄專業的一意配合，反而讓外界看穿了手腳斤兩，得到極為負面的評價。

　NCC、金管會、中選會、公平會、中央銀行等都是獨立機關，為什麼前三個單位命運多舛、風波不斷，而後二者則比較平靜呢？我們認為，這中間的環結恐怕與部會特性與首長風骨有關。大體而言，NCC能「影響」媒體輿論，金管會能干預金融與股市行情，中選會則能操控選舉的遊戲規則，而這三者都是政客最想要染指的對象。正因為如此，歷來的行政院正副院長打從心底就不希望他們真正獨立，卻希望能多予配合。公平會頂多只能罰罰聯合行為、查查勾結漲價，而中央銀行的匯率與利率政策雖有救經濟之功效，卻有彭淮南把關，多年來不易為政客攻陷。

　由前述的分析我們可以得到以下幾點結論。首先，大凡過去數年行政院從來就不想染指的機關，其主管業務的尖銳性其實有限，似乎也不必然要成為獨立機關。第二，若因業務獨立而確要設立獨立機關，則不但在組織法上要制定任期保障，更要行政院首長在心態上放下全然掌控的主觀權力慾望，才能有成。第三，獨立機關的業務執掌本來就不該隸屬於「拼經濟」、「拚主權」等大帽子之下。如果動輒有壓迫配合的必要，那麼該業務根本就不該獨立。既然馬總統要政府再造，也許金管會、公平會、中選會、NCC等，都是很好的借鏡。